我国低空交通正从技术验证向规模化应用过渡，其发展依赖于低空空域资源和低空地表设施的高效配置。然而，低空交通引发的三维空间治理需求尚未完全纳入现行国土空间规划体系，其空间要素规划面临包括空域资源权属不明确、低空空间要素规划体系不全、地面与低空协同不足等在内的现实挑战。因此，如何将低空交通空间要素纳入国土空间规划体系中并与各级各类规划协同，如何针对低空飞行活动的空间治理需求形成“适度超前”的规划实施策略，成为当前规划理论与实践亟需解决的课题。

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低空交通空间要素及其供需特征

1.1 低空交通空间要素的概念界定

低空交通由传统通用航空演进发展，通过细化低空空域管理，形成适配小型化、无人化航空器运行需求的交通组织与管控体系，为低空经济相关活动提供基础性的运行支撑。研究将低空交通空间要素定义为支撑低空飞行活动的具有实体的物理空间载体，空间要素分类矩阵见表1。

▲ 表1 | 低空交通空间要素分类矩阵

1.2 应用场景驱动的

低空交通空间要素供需特征

在应用场景驱动下，低空交通空间要素需求端表现为需求时间的瞬时高频次、高波动特性；需求空间的差异化网络结构；需求规模的不确定性与区域差异性。供给端则呈现为三维网络式供给体系、设施微型化与分布式网络布局，并由政府统筹与市场协同推进。

在供需互动下，一方面，低空交通重构区域时空关系：空间尺度上，空域的精细化垂直分层有效缩短时空距离；空间功能上，商业、交通与居住等用地在垂直维度复合兼容与功能再定义；空间形态上，三维交通体系和垂直换乘枢纽、悬挑式起降平台等使得城市形态被重塑。另一方面，供需关系具有显著安全敏感特征，低空交通涉及军地空域协调、城市安全、空间权属等议题，飞行安全、产权边界、公共利益与空间公平成为空间要素配置的重要约束。

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低空交通空间要素的国土空间规划体系

在发展规划和低空经济国家专项规划的指导下，空间要素嵌入现行国土空间规划的总体架构，以厘清事权边界与协调流程为基础，实现空域管治与空间资源配置的协同统筹，形成纵向联动、横向融合的“空地一体”体系（图1）。

▲ 图1 | 低空交通空间要素的国土空间规划体系整体框架构想

纵向层面，国家级将国家安全、国土安全和公共安全的保障措施作为规划的前置条件，重点关注立体空间上战略空域、军事管制区等低空空域管治区域划定和管治规则的制定，以及与以上低空安全管治与保障相关联的空地设施空间规划；省级细化管治空域边界与管治规则，基于应用场景需求构建干支线网络与枢纽体系；市县级重点落实省域网络，在场景驱动下明确城市级飞行走廊与缓冲区及空地设施选址与用地控制。

横向层面，低空交通空间要素通过总体规划、专项规划与详细规划3类规划实现全链条要素嵌入与管控。总体规划统筹战略引导、底线约束与空间预控，关注“三区三线”管控和低空交通相关强制性内容的落实；专项规划实现场景导向的时空差异化配置与地空衔接；详细规划将专项规划内容转化为具体设施参数与控制指标，并形成管控细则。

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国土空间规划中低空交通空间要素专项规划的优化思路

低空交通空间要素专项规划是该要素涉及的专项规划的统称，当前实践中包括综合交通体系规划中的低空专篇、低空航路航线网规划、起降点布局规划等（图2）。

▲ 图2 | 专项规划优化思路技术路线

3.1 低空交通空间要素

专项规划的流程

低空交通空间要素专项规划将低空飞行需求转译为空间管控规则，与生态保护、城乡建设、产业发展等需求深度耦合，构建全链条规管流程（图3）。

▲ 图3 | 低空交通空间要素专项规划编制实施流程示意

现状普查评估阶段，评估低空资源开发潜力及识别风险敏感区，关注现有设施供需匹配程度。发展需求研判阶段，深入分析各应用场景和各类主体的未来需求，避免盲目乐观，在技术发展、行政管理逻辑和市场条件变化的背景下，灵活调整规划以应对未来不确定性。发展定位与战略制定阶段，落实上位规划战略要求，制定分区差异化发展战略和不同场景需求的发展方向，确定重点发展区域与优先项目。空间要素配置阶段统筹空域要素配置与地表设施布局，空域方面，通过军民航协同明确空域分类、用途及运行规则，依据飞行器性能、环境条件与发展需求，构建航线—走廊—节点3级低空分时运行结构并进行空间预留，优化空—地交通衔接；地表方面，选址布局避让敏感区，起降设施作为核心节点优先布局在可达性高、空间条件优、具备应急响应能力的区域，推进多式联运与用地兼容，据适度超前原则配置设施容量、服务半径与空间退让要求，形成分层级、分功能、分区域、分阶段的设施网络结构。实施管理阶段，明确主体权责边界，健全审批流程，制定近期实施计划与动态评估与适时调整机制。

3.2 低空交通空间要素专项规划的

编制实施要点

3.2.1 引入时空行为规划，

强化要素统筹与技术标准支撑

引入时空行为规划。构建高峰、平峰、夜间、应急四类典型运行时段，细化分时、分区的空域容量配置、飞行活动密度控制与运行优先级分配策略。通过协调运行时间表、并探索引入时间银行等可实施的政策工具，对低空飞行活动的时序结构进行引导与调控。

制定编制导则与技术标准。明确各类设施不同等级布局标准、安全要求与建设规范。增设低空基础设施建设用地分类，建立低空要素的用地兼容性规则（图4），衔接详规细化空间要素的用地兼容关系，设定用地兼容清单与预留强度要求。

▲ 图4 | 低空交通空间要素的城市主导用地与用地兼容建议

形成三维可视的规划成果。编制成果应涵盖地表设施建设实施方案及空域划设方案等配套政策文本；空域航路网络、地表设施布局、产业融合图谱、低空应用场景四类专题图集；开发低空数字空域三维地图，空域层展示不同场景干支航线航路，地表层展示低空飞行活动与地面设施的衔接关系、地表要素的分级配置，将空域分层、飞行活动分区以及建筑与低空要素等物质实体的图形和属性信息纳入三维空间数据库。

3.2.2 搭建地空协同网络，

完善供需适配与三维权属框架

优化地空协同网络。充分考虑“点”与“线”的关系，地面起降设施与低空运行网络之间需进行整体联动规划，制定低空设施与道路、场站的立体对接标准；协调“点”与“点”的关系，对地面起降设施和“首末一公里”交通的衔接强化统筹设计。在此基础上，前瞻性研究VOD模式。

建立覆盖地面—建筑附着面—低空的三维地籍单元体系，明确地表设施及空中走廊等空域要素的空间边界及权属状态，厘清三维划分产生的权利冲突处理方法和权属变更规则。

3.2.3 优化空域用途治理，

保障规划管理效率与空间公平

探索低空空域用途管制。借鉴国土空间用途管制经验，划定低空空域用途分区，对应制定飞行器类型、运行时段、主要飞行活动功能、飞行活动容量阈值等管控指标，建立低空空域的准入、转用机制，将空域使用效能评估纳入年度国土空间规划体检。

完善审批管理机制。构建多元主体一站式审批流程，明确各类低空设施建设审批、运行监管、风险防控的职责边界。此外，引入基于风险等级、场景类别和技术成熟度的审批路径分层机制，在保障安全的前提下简化常规航线的审批流程，分类施策提高审批效率。

在保障空间公平性方面，充分考虑低空航线沿线居民可能面临的噪音、隐私等权益影响，专项规划应进行沿线影响评估与补偿机制设计，提出公众告知、意见征询、补偿基准等，提升规划实施的公众接受度和政策合法性。

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结论与展望

低空交通空间要素具有空地复合、跨域流动和治理主体多元等特征，其配置逻辑难以简单套用传统的地面空间治理模式。针对专项规划中要素配置的3方面实践困境，笔者从空间规划角度提出3条推进路径：一是组织优化路径，强化低空交通空间要素在国土空间规划“五级三类”体系中的独立识别与分类配置，健全规划传导反馈机制；二是技术优化路径，明确低空交通空间要素专项规划的编管流程，引入时空行为规划，搭建地空立体协同网络；三是治理协同路径，通过用途管制制度的探索、审批管理制度等的完善，保障专项规划的有效性。为各地低空交通空间要素专项规划编制提供参考，对提升低空空间治理现代化水平具有重要的现实意义。

本文撰稿：刘露 许旺土

原文介绍

《国土空间规划中低空交通空间要素专项规划体系研究》一文刊载于《城市规划》2026年第2期，第76~87页。

【doi】10.11819/cpr20260208a

刘 露，厦门大学建筑与土木工程学院博士研究生。

许旺土，厦门大学建筑与土木工程学院城市规划系系主任，教授，博士生导师，中国城市规划学会城市规划新技术应用专业委员会委员，本文通信作者。

【基金项目】国家社会科学基金项目(21BGL249)。

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